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行業動態 | 《城區范圍確定規程》要點來了——自然資源部國土空間規劃局的解讀

2021年6月,《城區范圍確定規程》(以下簡稱《規程》)正式發布。這是助推國土空間高質量發展的一項基礎性工作,無論在學術還是實踐層面,都具有創新性和突破性,不僅對統一城區概念認識、完善相關城鄉統計工作具有重要意義,也將為編制市縣國土空間規劃、開展城市體檢評估、動態監測及規劃實施監督工作提供重要支撐。

 

首次從界定城市實體地域出發建立城區范圍確定標準

完善多規合一的技術標準體系是《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確提出的一項基本要求??茖W識別城區范圍是其中一項重大基礎性研究。自2019年7月起,自然資源部國土空間規劃局組織同濟大學牽頭,北京大學等單位組成聯合課題組,開展相關標準研制。

 

城區范圍是開展城市用地、城市人口等相關統計工作所采用的地域空間范圍。城市已經成為人類經濟社會發展的主體,加強對城市發展和城鎮化進程的動態監測成為重要議題,其基礎就是科學確定城區范圍。我國的城鎮化已進入由高速度發展轉向高質量發展的階段,第七次人口普查統計數據顯示,2020年我國城鎮化率已經達到63.89%??茖W識別城區范圍無疑顯得更加重要。

 

確定城區范圍的關鍵在于準確識別城市實體地域。這一問題此前在我國一直沒有得到有效解決,科學的城區范圍確定方法也就無法建立。我國的城鄉統計工作主要以行政范圍為基本統計單元,但存在城市統計范圍與實體地域范圍分離的現象,由此帶來了在認識層面和實踐層面兩方面的矛盾。

 

《規程》第一次從界定城市實體地域角度出發建立了城區范圍確定標準,在當下全面推進新一輪國土空間規劃體系改革背景下,顯得尤為重要。

 

突破方法和技術難點給出整體解決方案

《規程》制定主要有三個難點:一是對城區范圍概念的認識;二是城區范圍確定方法的邏輯;三是數據來源。這三者是相互嵌套的關系。例如,盡管明確了城區范圍概念,但缺乏數據支撐,會影響學術觀點的統一及成果向實際應用的轉換,也會造成具體識別方法難以明確。

 

《規程》的重大突破,在于提出了基于上述三個問題的整體解決方案。

 

其一,從明確基本概念出發,《規程》提出城區范圍是以城市實體地域為基礎的統計范圍。2014年,國務院發布了《關于調整城市規模劃分標準的通知》,指出城區是“在市轄區和不設區的市,區、市政府駐地的實際建設連接到的居民委員會所轄區域和其他區域?!边@一定義的關鍵是對城市實際建設區域識別,《規程》提出的城區范圍概念解決了確定城區統計區域的依據,把理清學理層面基本概念與完善具體統計工作統一起來。

 

其二,方法的確定與采取的統計數據密切相關。我國現有的相關統計制度尚不完善,《規程》確定的方法吸收了北京大學城市與環境學系教授周一星、馮健團隊主持的“十一五”科技支撐計劃課題——“我國城鄉空間識別與邊界動態監測關鍵技術”相關研究成果,并結合本次研究工作進一步優化。

 

其三,《規程》研究過程中比較了第三次全國國土調查(以下簡稱“三調”)數據和高精度遙感數據,確定以“三調”數據作為識別城區實體地域范圍的基礎數據,這是考慮到“三調”數據有著完整的空間邊界和功能屬性,是國土空間規劃編制采用的基礎數據,有利于疊加形成統一的國土空間規劃“一張圖”,并可建立起長效維護機制和動態實施監測機制。

 

《規程》確定的劃定方法符合國情、科學性強

《規程》確定的城區范圍劃定方法主要包括四個步驟:第一步,利用“三調”數據,篩選城市圖斑數據,確定城區實體地域初始范圍。第二步,建立距離判斷標準,基于邊緣連接性及功能判斷,通過迭代更新、邊界核查等,確定城區實體地域范圍。第三步,根據市政公用設施和公共服務設施等數據,結合城區實體地域面積占比,篩選出與城區實體地域邊界對應的城區最小統計單元。第四步,進一步結合城市開發建設實際情況,對最小統計單元開展城市功能地域一致性的相關校核,最終確定城區范圍。

 

《規程》對不具備市政公用設施和公共服務設施數據的城市,允許其結合四至邊界清楚的城區最小統計單元行政管理現狀,逐個判定各單元城區屬性,匯總形成相對合理的、集中連片的城區范圍。

 

《規程》提出的城區范圍確定方法注重符合我國實際,科學性強且簡單易操作。我國尚處在快速城鎮化過程中,人口流動頻繁,人口統計難度大,利用“三調”成果,形成統一的數據來源,以客觀反映城市建成現狀為前提,以真實可信的數據為基礎。

 

《規程》研究過程體現了多學科交叉,整合了國土、規劃、地理、測繪和遙感等多專業團隊;充分借鑒了國內已有學術研究成果,開展了國際經驗比較,并多次組織權威專家參與論證。同時,《規程》以定量化手段為基礎,簡化工作流程,避免主觀性較強的判斷方法。例如,城區邊緣城鄉接合部往往是邊界識別的難點,通過設定連接條件和空間迭代方法,較好解決了這一問題。

 

歷經四輪試劃不斷校驗修正《規程》

《規程》研究工作開展了近兩年,先后通過四輪試劃工作對方法的可行性進行校驗和修正。2020年4月起,按照地域分布、發展狀況、人口規模等條件,自然資源部選取14個省市的23 個試點城市組織開展了三輪試劃工作,課題組根據每一輪試劃結果,對方法及相關指標閾值進行調整完善。在此基礎上,于2020年10月進一步在全國107個城市開展了第四輪城區范圍確定工作,對技術流程、標準及相關指標的科學性、合理性、操作性進行全面驗證。

 

從試劃情況來看,城區范圍確定方法基本符合城市實際。試劃城市對比了城區范圍劃定結果與既有城鄉劃分中的建成區范圍,及城市建成區域實際情況,吻合程度較高,并通過試劃不斷對方法進行了優化:一是對連接距離等綜合信息判定條件和閾值進行了驗證,在增強適應性的同時,簡化判定條件;二是通過客觀判定輔以人工判定,基本解決了城市邊緣模糊地區的判斷方法,具備市政公用設施與公共服務設施并與城市連接緊密的農村居民點、城市功能區合理納入實體地域;三是驗證了人口密度、設施覆蓋等條件與實體地域范圍的關系;四是通過城區實體地域范圍的確定,使城區人口統計范圍與城區實體地域范圍一致性更高。

 

《規程》使用應與規劃編制和實施監督相結合

對于《規程》的使用,主要有兩方面要求:

 

一方面,要加強與當前市縣國土空間總體規劃編制工作的結合。各地要通過對城區范圍的識別,加強對城市空間質量和既有規劃實施的評估工作,突出問題導向,夯實底圖底數對規劃編制工作的支撐。同時,要注重對城市空間形成規律的挖掘,加強與相關重要控制線劃定的技術聯動,深入探討如何科學合理地指導城鎮開發邊界內集中建設區、彈性用途區的劃定。同時,《規程》本身也需要不斷完善。

 

另一方面,要與規劃管理以及規劃實施監督結合。城區范圍應納入規劃成果和“一張圖”信息系統中,根據城市規劃建設實際情況對城區范圍進行動態更新,并作為開展國土空間規劃體檢評估工作的一個重要空間層次。同時,要發揮好劃定城區范圍這一政策平臺的作用,加強與相關部門政策機制協同,為提升城鎮化空間治理能力提供支撐。

 

《規程》初步構建了一套客觀真實、以識別城市實體地域邊界為基礎的城區范圍劃定方法,在構建五級三類國土空間規劃體系總體要求下,需要加強對鄉鎮實體地域邊界識別研究及對鄉村地域的關注。同時,從國際經驗來看,城鄉空間邊界劃分是動態演化的過程,需要開展長期的跟蹤研究,建立與我國城鎮化進程相適應、動態優化的城鄉劃分體系。

 

此外,加強城市功能地域研究是發達國家城鄉劃分研究的重要經驗和發展趨勢,特別是在我國加強城市群和都市圈區域協同發展的背景下,需要加強對城市空間發展規律的挖掘,加強區域協調、城鄉融合的政策法規體系研究,提升促進城市高水平發展、高品質生活的空間治理能力。


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